Tata Cara Pengajuan Usulan Rancangan Peraturan Perundang-undangan

Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (selanjutnya disebut UU 12/2011) menyatakan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pembuatan peraturan perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan. Peraturan perundang-undangan dalam Pasal 1 angka 2 UU 12/2011 didefinisikan sebagai peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan. Lembaga-lembaga yang dapat mengusulkan pembentukan suatu peraturan perundang-undangan berdasarkan jenis dan hierarkinya, yaitu:

1. Pembentukan undang-undang dilakukan melalui perencanaan penyusunan dalam prolegnas sebagaimana ketentuan dalam Pasal 16 UU 12/2011. Penyusunan prolegnas dilaksanakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Pemerintah sebagaimana ketentuan dalam Pasal 20 UU 12/2011. Prolegnas atau Program Legislasi Nasional merupakan instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis sebagaimana ketentuan dalam Pasal 1 angka 9 UU 12/2011;
2. Pembentukan peraturan pemerintah dirancang oleh Kementerian dan/atau lembaga pemerintah nonkementerian sesuai dengan bidang tugasnya dalam suatu program penyusunan peraturan pemerintah sebagaimana ketentuan dalam Pasal 27 UU 12/2011. Perencanaan penyusunan peraturan pemerintah ditetapkan dengan Keputusan Presiden sebagaimana ketentuan dalam Pasal 26 ayat (2) UU 12/2011;
3. Peraturan presiden direncanakan melalui suatu program penyusunan peraturan presiden sebagaimana ketentuan dalam Pasal 30 UU 12/2011;
4. Peraturan daerah provinsi direncanakan penyusunannya dalam Program Legislasi Daerah (Prolegda) Provinsi sebagaimana ketentuan dalam Pasal 32 UU 12/2011. Prolegda adalah instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah Provinsi atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis sebagaimana ketentuan dalam Pasal 1 angka 10 UU 12/2011. Pasal 34 ayat (1) UU 12/2011 menyatakan bahwa penyusunan Prolegda Provinsi dilaksanakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi dan Pemerintah Daerah Provinsi.
5. Peraturan daerah kabupaten/kota direncanakan penyusunannya dalam Prolegda kabupaten/kota sebagaimana ketentuan dalam Pasal 39 UU 12/2011.

Berdasarkan uraian tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa lembaga yang berwenang untuk mengajukan usulan pembentukan Pemerintah (Presiden, Wakil Presiden dan Menteri), DPR, DPRD. Namun, selain lembaga-lembaga tersebut Dewan Perwakilan Daerah (DPD) juga memiliki kewenangan untuk mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR mengenai hal-hal sebagaimana ketentuan dalam Pasal 22D ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI 1945) yang menyatakan sebagai berikut:

1. Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Berikut akan kami uraikan tata  cara pengajuan rancangan peraturan perundang-undangan berdasarkan lembaga yang mengajukan:

A. Pemerintah

Peran pemerintah dalam pengajuan rancangan peraturan perundang-undangan yaitu dalam hal pembentukan rancangan undang-undang, rancangan peraturan pemerintah dan rancangan peraturan presiden. Rancangan undang-undang diajukan oleh DPR dan Pemerintah, sedangkan rancangan peraturan pemerintah dibentuk oleh kementerian dan/atau nonkementerian sesuai dengan bidang tugasnya dan rancangan peraturan presiden dibentuk oleh Presiden.

1. Rancangan undang-undang diajukan oleh DPR dan Pemerintah melalui prolegnas. Prolegnas ditetapkan untuk jangka menengah dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan Rancangan Undang-Undang sebagaimana ketentuan dalam Pasal 20 ayat (2) UU 12/2011. Dalam penyusunannya prolegnas dikoordinasikan antara DPR dan Pemerintah yang ditentuan dalam Pasal 21 UU 12/2011 sebagai berikut:

1. 1. Penyusunan Prolegnas antara DPR dan Pemerintah dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi;
   2. Penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR dikoordinasikan oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi;
   3. Penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan dengan mempertimbangkan usulan dari fraksi, komisi, anggota DPR, DPD, dan/atau masyarakat;
   4. Penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum.
   5. Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penyusunan Prolegnas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) diatur dengan Peraturan DPR.
   6. Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (4) diatur dengan Peraturan Presiden.

Kemudian hasil penyusunan prolegnas antara DPR dan Pemerintah disepakati menjadi prolegnas dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR sebagaimana ketentuan dalam Pasal 22 UU 12/2011.

2. Perencanaan penyusunan Peraturan Pemerintah dilakukan dalam suatu program penyusunan Peraturan Pemerintah sebagaimana ketentuan dalam Pasal 24 UU 12/2011. Perencanaan penyusunan Peraturan Pemerintah dikoordinasikan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum dan ditetapkan dengan keputusan presiden sebagaimana ketentuan dalam Pasal 26. Pasal 27 UU 12/2011 menyatakan bahwa rancangan peraturan pemerintah berasal dari kementerian dan/atau lembaga pemerintah nonkementerian sesuai dengan bidang tugasnya. Selain itu, kementerian atau lembaga pemerintah nonkementerian dapat mengajukan Rancangan Peraturan Pemerintah di luar perencanaan penyusunan Peraturan Pemerintah yang dibuat berdasarkan kebutuhan Undang-Undang atau putusan Mahkamah Agung sebagaimana ketentuan dalam Pasal 28 UU 12/2011.

3. Perencanaan penyusunan Peraturan Presiden dilakukan dalam suatu program penyusunan Peraturan Presiden sebagaimana ketentuan dalam Pasal 30 UU 12/2011. Ketentuan mengenai perencanaan penyusunan peraturan presiden sama halnya dengan ketentuan dalam penyusunan peraturan pemerintah sebagaimana ketentuan dalam Pasal 31 UU 12/2011 yang menyatakan sebagai berikut:

“Ketentuan mengenai perencanaan penyusunan Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 sampai dengan Pasal 29 berlaku secara mutatis mutandis terhadap perencanaan penyusunan Peraturan Presiden.”

B. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)

Sebelumnya telah dijelaskan bahwa DPR merupakan salah satu lembaga yang dapat mengajukan rancangan pembentukan undang-undang melalui prolegnas. Tata cara penyusunan prolegnas oleh DPR diatur dalam Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Nomor 2 Tahun 2016 tentang Tata Cara Penyusunan Program Legislasi Nasional (selanjutnya disebut PerDPR 2/2016). Penyusunan prolegnas dilingkungan DPR dikoordinasikan oleh Badan Legislasi sebagaimana ketentuan dalam Pasal 4 ayat (3) PerDPR 2/2016. Pasal 1 angka 11 PerDPR 2/2016 menyatakan bahwa badan legislasi adalah alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap yang menjalankan tugas penyusunan, pembahasan prolegnas dan rancangan undang-undang serta pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang. Prolegnas ditetapkan untuk jangka menengah dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan rancangan undang-undang sebagaimana ketentuan dalam Pasal 20 ayat (4) UU 12/2011 juncto Pasal 5 PerDPR 2/2016.

1. Penyusunan Prolegnas untuk Jangka Menengah

Pasal 8 PerDPR 2/2016 menyatakan bahwa penyusunan prolegnas jangka menengah dilaksanakan pada awal masa keanggotaan DPR dengan cara sebagaimana ketentuan dalam Pasal 9 sampai dengan Pasal 12 PerDPR 2/2016:

1. Untuk menyusun prolegnas jangka menengah Badan Legislasi menyampaikan surat kepada Anggota, Pimpinan Fraksi, dan Pimpinan Komisi untuk meminta usulan rancangan undang-undang yang akan diusulkan dalam daftar Prolegnas Jangka Menengah paling lambat 10 (sepuluh) hari kerja terhitung sejak Badan Legislasi terbentuk;
2. Usulan rancangan undang-undang disampaikan oleh Anggota, Pimpinan Fraksi, dan Pimpinan Komisi secara tertulis kepada pimpinan Badan Legislasi paling lambat 20 (dua puluh) hari kerja terhitung sejak tanggal surat;
3. Usulan tersebut dilengkapi dengan judul rancangan undang-undang beserta keterangan mengenai konsepsi rancangan undang-undang yang meliputi:
   1. Latar belakang dan tujuan penyusunan;
   2. Sasaran yang ingin diwujudkan dan
   3. Jangkauan serta arah pengaturan.
4. Untuk mendapat masukan dari masyarakat, Badan Legislasi mengumumkan rencana penyusunan prolegnas jangka menengah kepada masyarakat melalui media massa baik cetak ataupun elektronik.
5. Masukan dari masyarakat dapat disampaikan secara langsung atau melalui surat kepada pimpinan Badan Legislasi sebelum dilakukan pembahasan rancangan prolegnas antara Badan Legislasi dengan Menteri.
6. Rancangan prolegnas jangka menengah dari lingkungan DPR dibahas oleh Badan Legislasi dan hasilnya ditetapkan sebagai prolegnas Jangka Menengah dari DPR.
7. Prolegnas dari DPR tersebut menjadi bahan koordinasi dengan Menteri.
8. Penyusunan Prolegnas Tahunan

Pasal 13 PerDPR 2/2016 menyatakan bahwa penyusunan dan pembahasan prolegnas prioritas tahunan untuk tahun pertama dilakukan bersamaan dengan penyusunan dan pembahasan prolegnas jangka menengah. Penyusunan prolegnas prioritas tahunan dilaksanakan sebelum penetapakan rancangan undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Tata cara penyusunan prolegnas prioritas tahunan diatur dalam ketentuan Pasal 14 sampai dengan Pasal 17 PerDPR 2/2016 sebagai berikut:

1. Untuk menyusun prolegnas jangka menengah Badan Legislasi menyampaikan surat kepada Anggota, Pimpinan Fraksi, dan Pimpinan Komisi untuk meminta usulan rancangan undang-undang yang akan diprioritaskan dalam prolegnas prioritas tahunan paling lambat 1 (satu) masa sidang sebelum dilakukan penyusunan prolegnas;
2. Usulan rancangan undang-undang disampaikan oleh Anggota, Pimpinan Fraksi, dan Pimpinan Komisi secara tertulis kepada pimpinan Badan Legislasi paling lambat 20 (dua puluh) hari kerja dalam masa sidang sebelum dilakukan penysunan prolegnas;
3. Usulan tersebut dilengkapi dengan judul rancangan undang-undang dan keterangan mengenai konsepsi rancangan undang-undang yang meliputi:
   1. Latar belakang dan tujuan penyusunan;
   2. Sasaran yang ingin diwujudkan; dan
   3. Jangkauan serta arah pengaturan.
4. Untuk mendapat masukan dari masyarakat, Badan Legislasi mengumumkan rencana penyusunan prolegnas prioritas tahunan kepada masyarakat melalui media massa baik cetak ataupun elektronik.
5. Masukan dari masyarakat dapat disampaikan secara langsung atau melalui surat kepada pimpinan Badan Legislasi sebelum dilakukan pembahasan rancangan prolegnas oleh Badan Legislasi dengan Menteri, Panitian Perancang Undang-Undang (PPUU) dan Menteri.
6. Rancangan prolegnas jangka menengah dari lingkungan DPR dibahas oleh Badan Legislasi dan hasilnya ditetapkan sebagai prolegnas prioritas tahunan dari DPR.
7. Prolegnas dari DPR tersebut menjadi bahan koordinasi PPUU dengan Menteri.

C. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

Sebelumnya telah dijelaskan bahwa DPRD merupakan lembaga yang berwenang untuk mengajukan rancangan peraturan perundang-undangan ditingkat daerah yaitu terkait pembentukan Peraturan Daerah Provinsi atau Kabupaten/Kota. Peraturan Daerah Provinsi atau Kabupaten/Kota direncanakan penyusunannya dalam Prolegda Provinsi atau Kabupaten/Kota sebagaimana ketentuan dalam Pasal 32 dan Pasal 39 UU 12/2011. Ketentuan mengenai pengajuan penyusunan Prolegda diatur oleh Peraturan DPRD pada masing-masing daerah sehingga dimungkinkan adanya perbedaan aturan dalam tata penyusunannya.

D. Dewan Perwakilan Daerah (DPD)

Pasal 4 ayat (4) PerDPR 2/2016 menyatakan bahwa penyusunan prolegnas dilingkungan DPD dikoordinasikan oleh PPUU. Dalam hal ini DPD hanya memiliki kewenangan untuk menyampaikan pendapat pada saat dilakukan pembahasan mengenai prolegnas baik prolegnas jangka menengah maupun prolegnas prioritas tahunan sebagaimana ketentuan dalam Pasal 19 ayat (12) dan Pasal 22 ayat (11) PerDPR 2/2016.